Het bewapenen van wereldwijde toeleveringsketens zal het Oeigoerse mensenrechtenregime in China waarschijnlijk niet veranderen

Het opleggen van mandaten door soevereinen aan de geografische samenstelling van inputs afkomstig van toeleveringsketens van particuliere multinationals in het buitenland om de economische kosten voor buitenlandse "slechte actoren" - zowel regeringen als niet-statelijke entiteiten - te berekenen, wordt steeds meer het voorkeursbeleid van Washington.  

Het meest recente initiatief op dit front is de Amerikaanse inwerkingtreding eind 2021 van de "Uyghur Forced Labour Prevention Act", die bedoeld is om het Chinese leiderschap te dwingen zich in te laten met misdaden tegen de menselijkheid en mogelijk genocide tegen de Oeigoerse bevolking en andere meestal Islamitische etnische groepen in de noordwestelijke regio Xinjiang van het land. Veel nieuwsuitzendingen over de hele wereld hebben gemeld dat meer dan een miljoen moslim-Oeigoeren uit een minderheid gedwongen zouden zijn in heropvoedingskampen. Vergelijkbare bevindingen zijn gepubliceerd door onafhankelijk onderzoek ter plaatse door academici en onafhankelijke internationale tribunalen, die niet verrassend zijn betwist door de Chinese staatsmedia.

Meer dan tien jaar geleden werden in de Dodd-Frank Act bepalingen opgenomen om de internationale handel in "conflictmineralen" – voornamelijk goud, wolfraam, cassiteriet en coltan – stop te zetten uit gebieden in het door rebellen gecontroleerde Oost-Afrika om hun toegang tot financiële middelen was de eerste serieuze poging van het Congres en het Witte Huis om Amerikaanse bedrijven te verplichten om politieke verandering in het buitenland te bewerkstelligen door regels op te leggen voor de manier waarop bedrijven toeleveringsketens beheren. 

In de praktijk kan de buitengewone complexiteit van de structuur van moderne mondiale toeleveringsketens en de veelheid aan partijen die inherent betrokken zijn in hun verschillende verticale kanalen, er echter toe leiden dat de uitvoering van een dergelijke strategie niet alleen impotent is, maar ook leidt tot onbedoelde schadelijke economische en politieke problemen. gevolgen voor andere partijen in de regio's waarop hervormingen gericht zijn.

Het is leerzaam om de uitdagingen van het proberen om toeleveringsketenmandaten te gebruiken om Afrika's "conflictmineralen"-probleem op te lossen, te vergelijken met degenen die zich bezighouden met de behandeling van Oeigoeren door China in Xinjiang. Hoe moeilijk het ook is geweest in Afrika, het zal buitengewoon moeilijker worden om aanzienlijke vooruitgang te boeken in China.

Hier zijn enkele redenen waarom.

Sterk verschillende wettelijke kaders, implementatie van regelgeving en handhavingsmechanismen

De “Oeigoerse wet ter voorkoming van dwangarbeid" vestigt een weerlegging vermoeden dat elke item dat naar de VS wordt verzonden en geheel of gedeeltelijk afkomstig is uit de Chinese regio Xinjiang, wordt geproduceerd door dwangarbeid onder de voorschriften van Peking. Dus, tenzij het tegendeel wordt bewezen, wordt al deze invoer naar de VS als illegaal beschouwd. Concreet moeten bedrijven aan de Amerikaanse Customs and Border Protection (CBP) aantonen dat producten uit Xinjiang, en waarschijnlijk ergens anders uit China, niet door dwangarbeid zijn geproduceerd. Dit is geen onbelangrijke bewijslast waaraan moet worden voldaan: naar schatting 20 procent van de kleding die elk jaar in de Verenigde Staten wordt geïmporteerd, bevat katoen uit Xinjiang.

Hoewel de uitvoeringsbepalingen voor de op China gerichte wet momenteel worden opgesteld en een commentaarperiode zullen hebben voordat ze worden afgerond, tilt het nieuwe statuut naar een geheel ander niveau een aantoonbaar rationelere benadering belichaamd in de "Dodd-Frank Act" met betrekking tot Afrikaanse "conflictmineralen." In het laatste geval bedrijven moet onthullen aan de Securities and Exchange Commission (SEC) de mate waarin hun toeleveringsketens "conflictmineralen" bevatten, indien aanwezig, afkomstig uit de Democratische Republiek Congo (DRC) en specifieke buurlanden (zogenaamde “covered Nations”).

Toch is het succes van het bereiken van de gehoopte definitieve identificatie van de locatiebronnen van potentiële "conflictmineralen" laag geweest. Slechts 48% van de bedrijven die tussen 2014 en 2019 een aanvraag indienden, kon voorlopige vaststellingen rapporteren over de vraag of de conflictmineralen afkomstig waren uit de DRC of aangrenzende staten of uit schroot of gerecycleerde bronnen.  

Eerlijk gezegd is dit geen grote verrassing gezien de complexiteit van zowel de structuur als het functioneren van internationale toeleveringsketens in de mineralensector over de hele wereld, aangezien grondstoffenproducten vaak ingrijpende transformaties ondergaan als ze eenmaal zijn gewonnen. Leg daar bovenop een stand van zaken die wordt gedomineerd door strijdende rebellengroepen die het traceren van de oorsprong van mineralen buitengewoon moeilijk maakt. Het is een omgeving die bevorderlijk is voor zinvolle operaties van "marktmechanismen" - vooral die waarop buitenlandse bedrijven kunnen vertrouwen om de vaststellingen te doen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat hun mineralen "conflictvrij" zijn.  

Hoewel het bereiken van naleving van de Dodd-Frank-bepalingen aanvankelijk aanzienlijke kosten met zich meebracht, is het proces na verloop van tijd meer geroutineerd geworden, waardoor de rapportagekosten zijn gedaald. Maar de wet had onverwachte gevolgen: het heeft geleid tot een nieuwe huisindustrie van adviesbureaus die gespecialiseerd zijn in het beoordelen en documenteren van de samenstelling van toeleveringsketens die onderworpen zijn aan de Dodd-Frank-regelgevende mandaten.

Hoe complex de regulering van toeleveringsketens van Oost-Afrikaanse 'conflictmineralen' ook is geworden, het zal waarschijnlijk verbleken in vergelijking met de inspanningen van buitenlandse bedrijven om de vereiste gegevens te verkrijgen die op geloofwaardige wijze kunnen identificeren welke producten, bijvoorbeeld katoen, elementen bevatten, geheel of gedeeltelijk. gedeeltelijk afkomstig uit Xinjiang. In China zijn leger, politie en andere staatsorganen immers (letterlijk) alomtegenwoordig, met massale inzet van elektronische surveillance, vooral in Xinjiang. Dit zal de pogingen van bedrijven om de herkomst van producten te traceren buitengewoon moeilijk, zo niet onmogelijk en zelfs potentieel gevaarlijk maken voor personeel in het land.

Contrasterende constellaties van lokale belanghebbenden en in de structuur en effectiviteit van overheidsinstanties

Een van de meest opvallende verschillen tussen de poging om het voeden van de toeleveringsketens van multinationale ondernemingen met "conflictmineralen" uit Afrika en het herstellen van de behandeling van Oeigoeren in China tegen te gaan, is dat dit laatste wordt gevoed door officieel overheidsbeleid.  

En het is niet alleen het beleid van welke regering dan ook: men zou moeilijk denken aan een communistisch regime in de moderne tijd met de verregaande autoriteit die op landelijke basis wordt uitgeoefend door Peking, vooral onder Xi Jinping. Zoals blijkt uit zijn recente vermogen om de grondwet van China te wijzigen om hem bevoegdheden te geven die die van Mao Zedong evenaren, zo niet overtreffen, heeft Xi schijnbaar de uitzonderlijke loyaliteit van de 1.4 miljard inwoners van het land aangewend.  

Xi heeft zeker andersdenkenden: je hoeft alleen maar tijd in China door te brengen en openhartige privégesprekken te voeren met goede vrienden waar een grote mate van wederzijds vertrouwen bestaat. Maar zijn controle over het nationale verhaal over de interne veiligheidsdreiging van de moslims in Xinjiang voor die van China mag niet worden onderschat. Kortom, Xi is meesterlijk geweest in het gebruiken van het bestaan ​​van de Oeigoeren om een ​​formidabele mate van nationalisme te bevorderen dat zijn eigen doeleinden dient.

De middelen waarmee Xi erin geslaagd is om de harten en geesten van de Chinese burgerij te overtuigen van het "Oeigoerse probleem" gaat veel verder dan wat Xi zelf zegt in toespraken en televisietoespraken. De beleidshefbomen waarover Xi beschikt door zijn regelgevende invloed op de productiebeslissingen, inclusief de keuze van de te gebruiken inputs, door de staatsbedrijven (SOE's) die de Chinese economie domineren, zijn ingrijpend. Dat is ook het geval met betrekking tot de controle van Peking over de keuzes van de binnenlandse consument door te bepalen welke producten in winkels worden verkocht, inclusief de mate waarin door buitenlandse bedrijven geproduceerde goederen beschikbaar zullen worden gesteld aan Chinese klanten.

Behoudens een algehele verandering in Xi's greep op de macht, China's bestuursregime is verenigd en ijzersterk.  

Hierin ligt de complexiteit van de uitdaging waarmee de VS - of anderen in de wereldgemeenschap - worden geconfronteerd bij het wijzigen van het beleid van China ten aanzien van de Oeigoerse bevolking: hoewel het doelwit voor verandering gemakkelijk te identificeren is - het nationale regeringsapparaat dat in Peking is verankerd en door het hele land is geïnfiltreerd - Xi's heerschappij uitoefenen over de controlemiddelen en propaganda onder het maatschappelijk middenveld en de staatsbedrijven zal naleving van de nieuwe wet van Washington door Amerikaanse bedrijven die in Xinjiang (of elders in het land) actief zijn, bijna onmogelijk maken. Ze zullen voor de keuze komen te staan ​​de wet te negeren (vermoedelijk onwaarschijnlijk) of zich terug te trekken uit sectoren waar de wet van toepassing is, door marktaandeel af te staan ​​aan andere buitenlandse bedrijven of aan Chinese bedrijven. Niets zou Peking gelukkiger kunnen maken.

In feite zou het geen verrassing moeten zijn dat in het licht van de goedkeuring van de nieuwe wet van Washington, niet alleen de leveringen van goederen uit Xinjiang uit de schappen zijn gehaald van Amerikaanse bedrijven die binnen China, waardoor ze hun verkoopinkomsten worden onthouden, maar Peking heeft ook gedreigd financiële sancties op te leggen aan de Chinese activiteiten van dergelijke bedrijven.

Zeggen dat de nieuwe wet het "commerciële patriottisme" van Amerikaanse bedrijven - en hun aandeelhouders - zal testen om te voldoen aan de Amerikaanse regelgeving in China, is een understatement.  

Dit is een heel andere situatie dan die in de oostelijke provincies van de DRC wat betreft toegang tot, controle over en inkomsten uit de winning van waardevolle mineralen. In plaats van de aanwezigheid van een gemakkelijk herkenbare tegenhanger van de regering, zoals in China (zoals het is), is er in Oost-Afrika juist het tegenovergestelde: een bestuurlijk vacuüm.  

Het plunderen van mineralen – vaak gedolven door kinderen – wordt uitgevoerd door facties van het Congolese Nationale Leger en verschillende gewapende rebellengroepen, waaronder de Democratische Strijdkrachten voor de Bevrijding van Rwanda en het Nationaal Congres voor de Verdediging van het Volk, een gevolmachtigde Rwandese militiegroep. Officiële overheidsinstanties hebben de minimis-controle.

Het is niet verrassend dat het resultaat een economisch klimaat is geweest zonder investeringsvoorwaarden waarin zaken - in binnen- of buitenland - op verstandige wijze kunnen worden uitgevoerd; de verarming van de lokale bevolking van de DRC; en een aanzienlijke aanslag op de inkomsten uit mineralen die in de schatkist van de nationale overheid in Kinshasa terechtkomen.  

Men zou veronderstellen dat ondanks degenen in de DRC die profiteren van dit conflict – en er is geen gebrek aan bewijs dat corruptie diepgeworteld is in bepaalde delen van het land – de meerderheid van de binnenlandse bevolking zich zou aansluiten bij inspanningen, ook die uit het buitenland , om voorwaarden te scheppen voor vrede, economische stabiliteit en groei. Toch zijn, zoals hierboven opgemerkt, mechanismen om buitenlandse bedrijven aan te zetten toeleveringsketens te gebruiken als instrumenten om dergelijke veranderingen teweeg te brengen, zelfs in een dergelijke omgeving niet erg effectief geweest.

Bilaterale versus multilaterale benaderingen

De VS staat grotendeels alleen in het instellen van een regime dat de toeleveringsketens van particuliere bedrijven zou reguleren om invoer uit Xinjiang te verbieden. Hoe beperkt het vertrouwen op een dergelijke strategie ook mag blijken te zijn om de hierboven aangevoerde redenen, het is nog steeds aannemelijk dat een bilaterale benadering van de VS ten aanzien van China met gebruikmaking van een dergelijke strategie veel effectiever zou kunnen zijn als deze multilateraal was gestructureerd.  

Denk eens terug aan het handelsbeleid van de Trump-regering met China. Hoewel het om vele redenen mislukte, was het in wezen te danken aan het aandringen van Trump om te gaan mano naar mano met Xi - dat is bilateraal. Dit is voor een groot deel een uitvloeisel van Trumps insulaire opvatting dat alle zakelijke transacties vergelijkbaar zijn met het sluiten van vastgoeddeals, wat natuurlijk zijn levenslange beroepsvisitekaartje vormt.  

De realiteit is natuurlijk dat in de huidige geglobaliseerde economie, internationale toeleveringsketens en handelsstromen meerlagig en complex zijn. Procedurele of beleidswijzigingen vereisen meestal dat veel spelers collectief, multilateraal optreden. Dit is 2022, niet 1822.

Als het Congres en het Biden-team echt geïnteresseerd zijn om te proberen de nieuwe wet effect te laten sorteren, kunnen ze misschien samen met bondgenoten aan deze onderneming werken.  

Daartoe is er een verwant gebied waar een collectief paradigma wordt gebruikt: het opleggen van sancties aan bepaalde hoge Chinese functionarissen die betrokken zijn bij de uitvoering van het Oeigoerse beleid van het land. Gecoördineerde acties, zoals reisverboden en bevriezing van tegoeden, zijn onder meer genomen door de VS, het VK, de EU en Canada.

Op dit moment zijn Chinese functionarissen het doelwit van onder meer een voormalige secretaris van de CCCP-commissie voor politieke zaken van Xinjiang, van wie wordt aangenomen dat hij het brein is achter het Oeigoerse interneringsprogramma; het hoofd van het productie- en constructiekorps van Xinjiang; en de voorzitter van het Public Security Bureau van Xinjiang. Toch, zoals de geschiedenis laat zien, is het veel minder waarschijnlijk dat het richten van sancties op individuen een betekenisvolle verandering teweegbrengt in schadelijk beleid dat is geïnstitutionaliseerd door staten met 'slechte actoren'.  

Het beleid voor de toeleveringsketen dat is ingevoerd om de Afrikaanse conflictmineralenproblemen te verminderen, is daarentegen steeds meer op collectieve basis gestructureerd.

Naast de VS, het VK en de EU hebben een aantal andere OESO-landen rapportagepraktijken voor conflictmineralen ingevoerd. En verschillende niet-OESO-staten, zoals China, India en de VAE, hebben ook vergelijkbare regimes ingevoerd, zij het met verschillende niveaus van verfijning en strengheid.

***********************

Over de hele wereld zou er weinig onenigheid moeten zijn, en voor het grootste deel bestaat er ook weinig onenigheid over het feit dat het gebruik van dwangarbeid, of het nu gaat om bepaalde etnische groepen of om leeftijdsgroepen, zoals kinderen, verwerpelijk is. Hetzelfde kan worden gezegd van systemen die heropvoeding, indoctrinatie of herculturalisering van segmenten van de bevolking van een land verplichten.

De uitdaging is natuurlijk om de meest effectieve en snelste weg te vinden naar de uitbanning van dergelijke praktijken. Zeker, het is een kwestie van veeleisende druk uitoefenen op en ontmoedigen van de mensen en instellingen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering ervan. Toch is het onwaarschijnlijk dat de oplossing een universele formulering is, omdat de oorsprong van dergelijk gedrag diepgeworteld is en de voortzetting ervan wordt gevoed door multidimensionale maatschappelijke en politieke complexiteiten.