Tijd om bestemmingsplannen af ​​te schaffen? Nieuw boek maakt de zaak

In veel Amerikaanse steden is er sprake van huisvesting te duur. De huizenprijzen in kuststeden als New York en San Francisco zijn notoir schandalig hoog, maar zelfs in steden in het binnenland als Nashville en Denver stijgen de prijzen snel. Onderzoek shows dat bestemmingsplannen een grote bijdrage leveren aan de hoge huisvestingskosten in Amerika, en in een nieuw boek: Willekeurige lijnen: Hoe zonering de Amerikaanse stad kapot maakte en hoe dit te repareren, betoogt voormalig New York City-planner M. Nolan Gray op overtuigende wijze dat steden de bestemmingsplannen met wortel en tak moeten afschaffen.

Voordat Gray de problemen met bestemmingsplannen bespreekt (volledige openbaarmaking: Gray is een vriend en soms co-auteur) vertelt de lezer wat zonering is en wat het niet is. Zonering verdeelt het landgebruik in drie brede categorieën – residentieel, commercieel en industrieel – evenals talrijke subcategorieën, en reguleert de dichtheid. Bestemmingsplannen zijn geen bouwvoorschriften, historisch behoud, onderverdelingsverordeningen, ontwerpbeoordeling, milieuregelgeving of alomvattende planning. Dit zijn allemaal instrumenten die lokale overheden gebruiken om de gebouwde omgeving vorm te geven, maar het gaat niet om zonering.

Het vooraf duidelijk definiëren van bestemmingsplannen is belangrijk, omdat het idee van het afschaffen van bestemmingsplannen radicaal kan lijken als mensen denken dat dit de enige manier is waarop lokale ambtenaren de overlast van het stadsleven kunnen verzachten. Maar zoals Gray uitlegt: ook al heeft bestemmingsplannen een grote impact op de vorm van een stad, het doet weinig om de stad leefbaarder te maken.

Het boek is verdeeld in drie delen. In deel één wordt uitgelegd wat bestemmingsplan is en waarom het is ingesteld. Deel twee presenteert vier kritiekpunten op bestemmingsplannen: het verhoogt de huisvestingskosten, vermindert de economische groei, bevordert economische en rassensegregatie en zorgt voor wildgroei. Deel drie bespreekt de huidige inspanningen voor hervorming van het bestemmingsplan en de eerste successen; pleit voor het afschaffen van bestemmingsplannen; en overweegt hoe stadsplanning eruit zou kunnen zien in een wereld zonder zonering.

Een korte geschiedenis van zonering

Gray herinnert ons eraan dat bestemmingsplannen relatief nieuw zijn. De eerste bestemmingscode werd in 1916 in New York City opgesteld, nauwelijks meer dan 100 jaar geleden. Toch bestonden steden al duizenden jaren, en ambtenaren en inwoners van de steden waar nog geen bestemmingsplannen voor waren gemaakt, moesten omgaan met alle overlast die het moderne stadsleven teistert – lawaai, vervuiling, afvalverwerking, verkeersopstoppingen – zonder bestemmingsplannen. Heeft bestemmingsplannen lokale ambtenaren een nieuwe, effectievere manier geboden om het stadsleven te verbeteren? Niet echt, zegt Gray.

Hoewel de problemen van het stadsleven maar al te reëel waren en zijn, legt Gray uit dat bestemmingsplannen snel verschoven van een instrument om traditionele overlast aan te pakken naar iets schandelijkers: een manier om mensen van bepaalde rassen, inkomensklassen en beroepen uit te sluiten van wenselijke gebieden.

Als voorbeeld haalt Gray Berkeley aan, de bestemmingsverordening van Californië, die kort na die van New York City werd opgesteld. Het bevatte het eerste eengezinsdistrict van het land. Ogenschijnlijk ging het om het beschermen van het karakter van de wijk en het beperken van verkeersopstoppingen – veel voorkomende refreinen van aanhangers van moderne bestemmingsplannen – verbood het meer betaalbare huisvestingsopties zoals appartementen en huurkazernes.

Het verbood ook bedrijven, zoals Chinese wasserijen, om in woonwijken te opereren. Hoewel dit niet het gestelde doel was, hield deze regel Chinese immigranten gemakkelijk weg van meer welvarende autochtonen, aangezien de meeste mensen destijds dicht bij hun werk woonden, zodat ze naar hun werk konden lopen.

Deze twee ideeën – prioriteit geven aan vrijstaande eengezinswoningen en het verbieden van de meeste bedrijven uit woonwijken – werden pijlers van moderne bestemmingsplannen die inkomens- en rassensegregatie blijven bevorderen.

Gray's verslag van de rol van de federale overheid bij het bevorderen van lokale bestemmingsplannen is bijzonder verhelderend. In 1923 kenden slechts 218 gemeenten een bestemmingsverordening. In 1936 hadden meer dan 1,000 lokale overheden een bestemmingsplan aangenomen. Federale functionarissen, zoals de toenmalige minister van Handel Herbert Hoover, hielpen deze snelle uitbreiding van de bestemmingsplannen te bewerkstelligen, omdat ze een samenleving wilden met wijdverbreid eigenwoningbezit die het ‘nationale karakter’ zou herstellen en de bouwsector zou ondersteunen.

Om zijn doelen te bereiken, stelde Hoover de Adviescommissie voor Stadsplanning en Zonering samen. Het bestond uit verschillende sterren van de hedendaagse planningsbeweging, waaronder de vooraanstaande landschapsarchitect Frederick Law Olmstead Jr. De commissie stelde de Standard Zoning Enabling Act (SZEA) op, een modelwetgeving die staten konden aannemen die gemeenten de bevoegdheid gaf om lokale bestemmingsverordeningen op te stellen. De SZEA werd zwaar gepromoot door Hoover en de commissie, en in 1930 hadden 35 van de toenmalige 48 staten wetgeving geïmplementeerd, vaak naar het voorbeeld van de SZEA, die lokale overheden toestond bestemmingsplannen door te voeren. Later moedigde de federale overheid bestemmingsplannen verder aan door bestemmingsverordeningen als voorwaarde te stellen voor hulp van de Federal Housing Administration en andere federale subsidies en leningen.

De hoge kosten van bestemmingsplan

In deel twee van het boek worden vier problemen uitgelegd die door zonering worden veroorzaakt. Ten eerste verhoogt het bestemmingsplan de huisvestingskosten. Zoals Gray uitlegt, zijn bestemmingsregels die de woningdichtheid beperken, zoals minimale kavelgroottes, beperkingen op meergezinswoningen, hoogtelimieten en minimale parkeervereisten allemaal het aanbod verminderen van huisvesting. Wanneer het aanbod van woningen de vraag niet kan bijhouden, stijgen de prijzen. In een notendop is dit wat er gebeurt in elke dure buurt in elke dure stad van het land.

De tweede kostenpost die Gray bespreekt, zijn de negatieve gevolgen die zonering heeft voor het land economische groei. Als mensen niet kunnen verhuizen naar steden met meer werkgelegenheid en hogere lonen, lijdt het hele land daaronder. We lopen de goederen en diensten mis die mensen zouden produceren als ze het zich konden veroorloven om te verhuizen, en door mensen op te sluiten op plaatsen met lagere lonen en minder kansen, geven we uiteindelijk onvermijdelijk meer geld uit aan sociale vangnetprogramma’s.

Vervolgens beschrijft Gray hoe zonering segregatie bevordert. Vroege bestemmingscodes bevatten expliciet raciaal taalgebruik, maar nadat de rechtbanken oordeelden dat dergelijk taalgebruik illegaal was, werden de expliciete raciale beperkingen vervangen door andere beperkingen die grotendeels hetzelfde resultaat bereikten. Bestemmingsregels die de bouw van goedkopere appartementen, duplexen of triplexen beperken of verbieden en in plaats daarvan vereisen dat mensen eengezinswoningen op grote percelen kopen, voorkomen dat mensen met lagere inkomens in veel buurten woningen kopen. Omdat zwarten, Iberiërs en andere minderheidsgroepen gemiddeld lagere inkomens hadden (en nog steeds hebben) dan blanken, resulteerden deze regels in een wijdverbreide rassen- en inkomenssegregatie die tot op de dag van vandaag bestaat.

Ten slotte stimuleert zonering wildgroei, wat schadelijk is voor het milieu. Gray vertelt over dit punt een verhaal uit zijn planningsdagen. Een ontwikkelaar stelde een project voor om van een oud ziekenhuisgebouw een appartementengebouw te maken met medische kantoorruimte op de eerste verdieping en ongeveer 140 eenheden met beperkte inkomens en 220 eenheden tegen marktconforme prijzen. De locatie lag dicht bij openbaar vervoer, zodat veel mensen in het gebouw konden wonen zonder dat ze een auto nodig hadden. Zoals Gray schrijft: “Vanuit planningsperspectief was het een slam dunk.” Toch gebruikten sommige lokale bewoners het herbestemmingsproces om zich krachtig tegen het project te verzetten, met het argument dat de nieuwe ontwikkeling het milieu zou schaden.

Het idee dat groei slecht is voor het milieu is gebruikelijk onder tegenstanders van meer ontwikkeling, maar zoals Gray uitlegt, is een dichtere ontwikkeling beter voor het milieu. Het maakt het voor mensen gemakkelijker om naar plaatsen te lopen of te fietsen, waardoor de behoefte aan een auto en de daarmee gepaard gaande uitstoot afneemt. Appartementen en duplexwoningen hebben ook minder energie nodig om te verwarmen en te koelen dan vrijstaande eengezinswoningen, omdat de eenheden doorgaans kleiner zijn en minder muren hebben die aan de buitenkant zijn blootgesteld. Ten slotte vermindert een dichtere bebouwing de behoefte aan nieuwe bebouwing aan de rand van steden, wat betekent dat er meer bossen, parken en open ruimte nodig zijn.

Hoe bestemmingsplannen af ​​te schaffen

Nadat Gray de aanzienlijke kosten van bestemmingsplannen heeft uitgelegd, keert hij terug naar zijn hoofdargument: de noodzaak om bestemmingsplannen af ​​te schaffen. Om te laten zien dat het afschaffen van bestemmingsplannen niet tot een ramp zal leiden, wendt Gray zich tot Houston, de enige grote stad in Amerika die geen traditionele bestemmingsplannen kent.

Zoals Gray uitlegt, volgt het landgebruik in Houston grotendeels het patroon dat je in andere steden ziet: bedrijven bevinden zich aan uitvalswegen, huizen bevinden zich in rustigere woonwijken, appartementen bevinden zich vaak in buurten voor gemengd gebruik en zwaar industrieel gebruik ligt ver van woonwijken. Dit komt omdat het prijssysteem op natuurlijke wijze schaarse grond in Houston toewijst, het werk doet van de planningsafdelingen van andere steden, maar zonder de nadelige bijwerkingen. Als gevolg hiervan is Houston net zo leefbaar als gezoneerde steden, maar goedkoper, omdat het aanbod van woningen zonder bestemmingsbeperkingen de vraag kan bijhouden.

Gray suggereert twee stappen die andere steden kunnen nemen om meer op Houston te lijken. Ten eerste zouden gemeenten moeten eisen dat bestemmingsverordeningen regelmatig door een supermeerderheid worden goedgekeurd in een referendum in het verkiezingsjaar. Inwoners van Houston stemden drie keer over bestemmingsplannen – in 1948, 1962 en 1993 – en elke keer wezen ze het af. Als andere steden inwoners zouden toestaan ​​om over bestemmingsplannen te stemmen, kunnen we elders vergelijkbare resultaten zien.

Huiseigenaren die zich zorgen maken over de waarde van onroerend goed en lokale functionarissen die hun stem nodig hebben, zijn misschien terughoudend om zelf een stemvereiste in te voeren, maar aangezien deelstaatregeringen uiteindelijk bepalen wat lokale overheden mogen doen, kan een staatswet die regelmatige referenda over bestemmingsplannen vereist, op passende wijze hun stemverplichtingen afdwingen. hand. Door het hele boek heen steunt Gray het voorrang van de staat op lokale bestemmingsregels om het lokale NIMBYisme te overwinnen, en een staatsreferendaregel is hiervan een voorbeeld.

De tweede stap is het creëren van een proces dat de meest onvermurwbare voorstanders van bestemmingsplannen in staat stelt regels op het gebied van bestemmingsplannen in hun directe omgeving te implementeren. Houston deed dit, waardoor gebieden zich kunnen aanmelden voor strengere regels op basis van een stemming van de getroffen eigenaren van onroerend goed. Het creëren van een optie voor meer buurtcontrole kan de bewoners die voorstander zijn van zonering sussen en voorkomen dat ze hun voorkeuren aan de hele stad opleggen.

Leven na bestemmingsplan

Hoe ziet stadsplanning eruit zonder zonering? Gray biedt een paar ideeën.

Zonder last van de handhaving van bestemmingsplannen moeten planners zich concentreren op het verlichten van feitelijke externe effecten. Lawaai, vervuiling en verkeersopstoppingen zijn echte problemen in steden, maar bestemmingsplannen zijn niet de enige of beste manier om ze aan te pakken. Het stellen van normen voor verschillende externe factoren, bijvoorbeeld geluidsregels, vereist geen traditionele zonering. Planners en politie kunnen de normen handhaven, terwijl onrechtmatige daad en bemiddelingsdiensten indien nodig geschillen tussen buren kunnen beslechten. Naast het handhaven van de code suggereert Gray dat planners een rol moeten spelen in het bemiddelingsproces.

De afschaffing van bestemmingsplannen zal planners ook meer tijd geven om aan de daadwerkelijke stadsplanning te werken: het aanleggen van stratennetwerken, het waarborgen van ruimte voor parken en het bepalen waar scholen en andere openbare voorzieningen moeten worden gevestigd om toekomstige groei mogelijk te maken. Om er zeker van te zijn dat hun planning werkt, stelt Gray voor dat planners meer gegevens moeten verzamelen en analyseren, zoals reistijden, luchtkwaliteit en huizenprijzen. Kunnen mensen binnen een redelijke tijd op hun werk komen? Kunnen mensen het zich veroorloven om naar de stad te verhuizen? Deze vragen zouden de tijd van een planner moeten in beslag nemen, niet of een appartementencomplex twee of drie verdiepingen kan hebben, of dat een wasserette een goedgekeurd gebruik van commerciële ruimte is.

Conclusie

Over het geheel genomen is Gray's boek een uitstekende aanvulling op de literatuur over regelgeving op het gebied van huisvesting en landgebruik. Hij stelt duidelijk de problemen vast die door zonering worden veroorzaakt en biedt verstandige oplossingen om de manier waarop Amerikaanse steden land gebruiken te verbeteren. Zijn ervaring als praktiserend planner versterkt zijn kritieken en aanbevelingen. Hoewel ik het niet met alles eens was – zijn voorstellen om woningen betaalbaar te houden in gentrificerende gebieden brengen naar mijn smaak te veel overheidsbemoeienis met zich mee – is het belangrijkste argument van het boek overtuigend: in plaats van steden te verbeteren, wordt bestemmingsplannen grotendeels door gevestigde bewoners gebruikt om nieuwkomers uit te sluiten. Gray heeft gelijk: we moeten de bestemmingsplannen afschaffen. Hopelijk krijgt dit idee grip in steden in het hele land.